"UNPA" är en engelsk akronym, en förkortning av "United Nations Parliamentary Assembly". På svenska översätter vi i regel detta som "en parlamentarisk församling inom FN".
Vanliga frågor och svar
För en mer ingående genomgång av förslaget om en UNPA, se vår publikation En parlamentarisk församling inom Förenta Nationerna (2020).
Inledande frågor
Inledande frågor
I en parlamentarisk församling, eller parlamentarikerförsamling, sammanträder valda representanter. Till skillnad från ett fullt utvecklat parlament är en parlamentarisk församling i regel ingen lagstiftande församling. En parlamentarisk församling är oftast ett organ inom en internationell organisation som annars utgörs endast av de nationella regeringarnas och de styrande partiernas representanter. I en parlamentarisk församling däremot representeras också partier som inte är i regeringsställning. Europarådets parlamentariska församling (PACE) är den äldsta av detta slag.
Tilltagande globala hot gör att FN-systemet behöver bli mer effektivt och demokratiskt. Skapandet av en UNPA utgör ett första steg mot att införa demokratisk representation och deltagande på global nivå. En UNPA kan upprättas relativt enkelt till en överkomlig kostnad och omgående utföra viktiga funktioner i FN-systemet, och kan samtidigt fungera som katalysator för en långsiktig och mer djupgående demokratisering och vitalisering av FN.
Syftet med en UNPA är att ge världens medborgare, inte bara stater, en röst i politiska förhandlingar och beslutsfattande på global nivå. Redan från början kan en UNPA utöva en oberoende tillsyn över FN:s verksamhet, byråkrati och budget. Genom sin mer direkta relation till medborgarna har UNPA:n samtidigt potential att bli ett legitimt globalt forum som kan stärka och samordna ansträngningar för demokratisering både nationellt och bortom nationalstatens gränser.
Förenta Nationerna är ett forum för nationella regeringar, och dess främsta organ utgörs av representanter och tjänstemän från medlemsstaternas verkställande makt, som vanligtvis utses exklusivt av det regerande majoritetspartiet (eller i koalition). Således är inte medlemsstaternas breda politiska spektrum representerat. Dessutom har varje medlemsstat en röst, oavsett befolkningsstorlek. Således finns det ingen demokratisk representation av världsbefolkningen.
Det existerar parlamentariska församlingar i en mängd multilaterala mellanstatliga organisationer, till exempel inom Europarådet, Organisationen för säkerhet och samverkan i Europa (OSSE, eng OSCE), NATO, Afrikanska Unionen och Mercosur. Det är dessutom möjligt att dra stor lärdom av hur Europaparlementet utvecklades: det grundades som en rådgivande församling 1952 och har sedan dess utvecklats till att idag vara en lagstiftande församling som representerar nästan 400 millioner röstberättigade väljare.
Upprättandet av en UNPA skulle i sig inte ändra FN:s väsen som mellanstatlig organisation. Däremot syftar en UNPA i förlängningen till att underlätta för en mer omfattande demokratisering av de internationella institutionerna och FN-systemet. Genom att en UNPA representerar medborgare snarare än stater innebär inrättandet en viss förskjutning av tyngdpunkten i FN-systemet från stater till medborgare. Medlemsstaterna skulle dock fortfarande finnas representerade i generalförsamlingen.
Mervärde och politisk relevans
Mervärde och politisk relevans
Den parlamentariska församlingens ledamöter skulle gruppera sig efter partitillhörighet och politisk inriktning och inte efter nationalitet. En mer sofistikerad global politik skulle växa fram och utvecklas. FN-parlamentariker skulle inte behöva ta lika stor hänsyn till diplomatiska förbindelser utan skulle i högre utsträckning kunna företräda hela mänsklighetens intresse. Som folkets oberoende representanter skulle de kunna bidra till en bättre insyn i och översikt över FN:s aktiviteter.
På grund av den proportionerliga fördelningen av platser och av enskilda delegaters nationsöverskridande samverkan, skulle församlingens beslut få stark symbolisk legitimitet, acceptans och giltighet. En inkludering av församlingen i det internationella beslutsfattandet skulle således göra internationella beslut mer effektiva.
En UNPA skulle kunna utöva en oberoende demokratisk tillsyn om den utrustas med ett antal rättigheter, till exempel att ta del av information och att kalla FN-tjänstemän till utfrågningar. Församlingen skulle exempelvis i samarbete med FN:s internrevision (Office of Internal Oversight Services) kunna upprätta utredningskommittéer som kunde utföra parlamentariska utredningar för att följa upp och hantera anklagelser som rör mutor, korruption och pengaslöseri inom FN-systemet.
Eftersom en UNPA:s ledamöter enkelt skulle kunna gruppera sig utifrån gemensamma politiska övertygelser istället för utifrån nationellt ursprung, så skulle en tvärnationell dialog och ett fredligt internationellt samarbete stärkas. Delegater med gemensamma politiska preferenser skulle kunna samarbeta över gränser. Jämfört med politiskt tillsatta personer så skulle ledamöterna vara friare att balansera nationella prioriteringar mot gränsöverskridande intressen. På längre sikt, i samband med att UNPA:n utvecklas till ett världsparlament och FN-stadgan revideras kan en global rättsordning etableras som möjliggör nedrustning, fred och gemensam mänsklig säkerhet.
En parlamentarisk församling skulle ge röst åt nationella parlamentariska oppositionsgrupper inom FN. Genom sitt internationella uppdrag skulle oppositionella ledamöter ha bättre möjlighet att nå ut till en internationell offentlighet. Deras position i hemlandet skulle stärkas och det skulle bli svårare för nationella regeringar att tysta dem. Vad det gäller delegater med koppling till auktoritära regeringar skulle erfarenheten av att delta i en demokratisk församling och att samarbeta med andra delegater från demokratiska länder kunna ha en demokratiserande inverkan. Dessutom skulle en demokratisering av FN stärka FN:s trovärdighet vad det gäller att främja nationell demokratisering.
Till skillnad från fallet med de nuvarande ambassadörerna i de olika FN-organen, så skulle världens medborgare kunna lobba direkt gentemot de delegater i församlingen som representerar dem eller deras frågor. I de länder som utvecklar system för direktval av församlingens delegater skulle medborgarna på olika sätt kunna ta del i valrörelsen.
En parlamentarisk församling skulle kunna upprätta ett eget utskott för mänskliga rättigheter. Ett sådant utskott skulle inte stå under regeringarnas direkta inflytande. Till skillnad från de regeringsrepresentanter som sitter i FN:s råd för mänskliga rättigheter så skulle oberoende ledamöter i församlingen kunna bry sig mindre om sina regeringars diplomatiska behov och således skulle man mer öppet kunna adressera frågor som rör mänskliga rättigheter. Dessutom skulle man kunna upprätta utredningskommittéer för specifika situationer. Församlingen skulle också kunna utrustas med mandat att uppmärksamma andra delar av FN-systemet på läget för mänskliga rättigheter, däribland FN:s råd för mänskliga rättigheter och Säkerhetsrådet. I fall av folkmord eller andra grova kränkningar av mänskliga rättigheter skulle församlingen kunna ge en stark röst åt den globala offentligheten.
Jämfört med FN:s nuvarande mellanstatliga organ och konferenser skulle det finnas en annan politisk dynamik i en UNPA. Ledamöterna skulle huvudsakligen vara oberoende. Många skulle höra till nationella oppositionsgrupper och de skulle gruppera sig i tvärnationella politiska grupper. En sådan församling och dess ledamöter skulle således ha en starkare position att utveckla gemensamma globala eller multilaterala lösningar och de skulle kunna ta mindre hänsyn till nationella särintressen. Delegaterna skulle ha större legitimitet att företräda sina väljares ekonomiska frågeställningar när det gäller åtgärder mot klimatförändringar. Till och med som ett rådgivande organ kan sådana rekommendationer och förslag från församlingen ha betydande moralisk vikt och pressa nationella regeringar att anta globalt hållbara lösningar. På längre sikt, om UNPA:n utvecklas till ett världsparlament blir det möjligt att fatta bindande beslut på global nivå för att bekämpa klimatförändringar.
Representanter från ursprungsfolk och minoriteter skulle kunna väljas som delegater till en parlamentarisk församling genom den reguljära valproceduren. Dessutom skulle ett visst antal platser som fylls genom ett särskilt förfarande kunna reserveras för ursprungsfolk och minoriteter. Dessutom skulle församlingen kunna upprätta utskott med särskilt ansvar för frågor som rör ursprungsfolk och minoriteter, och som skulle kunna bidra till att skapa större uppmärksamhet för dessa frågor i offentligheten.
En parlamentarisk församling borde erbjuda effektiva och innovativa verktyg för att inkludera civilsamhällets aktörer i sitt arbete. Detta skulle exempelvis kunna göras genom offentliga hearings med församlingens utskott eller genom att tillfälligt upptas i utskott (kooptation) som rådgivande ledamöter utan rösträtt. Dessutom skulle civilsamhällets aktörer kunna engagera sig med församlingens delegater individuellt. Dessa möjligheter skulle komplettera redan existerande former av deltagande i FN-systemet.
Relationen till andra institutioner
Relationen till andra institutioner
FN:s generalförsamling är i enlighet med FN-stadgan ett av organisationens huvudorgan, där medlemsstaternas regeringar är representerade med en röst var. Den föreslagna parlamentariska församlingen skulle vara en nytt underorgan, ett organ som skulle representera världens folk och där fördelningen av platser skulle vara graderad. Ledamöter från nationella oppositionsgrupper skulle vara representerade i en UNPA, vilket skulle reflektera ett bredare politiskt spektrum.
Den föreslagna parlamentariska församlingen skulle initialt framför allt ha rådgivande och granskande funktion gentemot FN och FN-systemets organisationer. Till en början skulle församlingen sannolikt utgöras av ledamöter från nationella och regionala parlament. Ett världsparlament anses däremot vara ett organ som kan stifta globalt bindande lagar och vars ledamöter väljs direkt. Den parlamentariska församlingen kan vara ett första steg på väg mot det långsiktiga målet att skapa ett världsparlament.
En UNPA skulle som rådgivande organ komplettera FN:s säkerhetsråd och generalförsamling. Församlingen skulle exempelvis kunna ge rekommendationer till Generalförsamlingen och till Säkerhetsrådet för vidare övervägande. I takt med att församlingen ökar i legitimitet och vinner tillit hos det internationella samfundet så skulle den kunna utvecklas och inkluderas i Generalförsamlingens beslutsfattande, till exempel när det gäller FN:s budget eller valet av FN:s generalsekreterare. Som en del av en omfattande FN-reform skulle på längre sikt FN:s gene-ralförsamling (UNGA) och FN:s parlamentariska församling (UNPA) kunna bilda två kamrar i ett världsparlament.
Över tid skulle den parlamentariska församlingen kunna utrustas med rådgivande funktioner och befogenheter även gentemot Världsbanken, Internationella valutafonden (IMF) och Världshandelsorganisationen (WTO). Detta skulle innebära ett viktigt bidrag till att göra den globala styrningen mer sammanhängande och systematisk. I ett senare skede skulle en UNPA kunna ges befogenhet att delta och utöva tillsyn. Eftersom Världsbanksgruppen, Internationella valutafonden (IMF) och Världshandelsorganisationen (WTO) är juridiskt oberoende skulle
den parlamentariska församlingens befogenheter behöva skrivas in genom ömsesidiga överenskommelser eller genom stadgeändringar hos dessa organisationer.
Den Interparlamentariska unionen (IPU) är en sammanslutning av nationella parlament med primärt mål att stärka de nationella parlamentens möjligheter att på den nationella nivån få en översikt över internationella aktiviteter. Syftet med den föreslagna parlamentariska församlingen inom FN (UNPA) skulle däremot vara att utöva parlamentariska funktioner direkt på den internationella nivån, i egen rätt. Ett av syftena med en UNPA är att FN:s tjänstemän och institutioner skulle kunna hållas ansvariga inför ett globalt parlamentariskt organ. Det finns i nuläget inget intresse hos IPU att ta på sig denna uppgift.
En “global parlamentarisk församling” och en “parlamentarisk församling inom FN” är till stor del synonyma termer. Genom att använda termen “global parlamentarisk församling” så betonar man att församlingen skulle kopplas till alla relevanta mellanstatliga organisationer. Termen “parlamentarisk församling inom FN” brukar uppfattas som ett första steg i den riktningen genom upprättandet av ett underorga som uteslutande är kopplad till FN:s generalförsamling. Termer som “global folkförsamling” eller “global parlamentarisk församling” används även för en specifik strategi att uppnå ett världsparlament baserat på ett mellanstatligt fördrag.
Rättigheter och befogenheter
Rättigheter och befogenheter
De frågor som en UNPA skulle ha i uppgift att hantera bör motsvara Generalförsamlingens ansvarsområde. I enlighet med artikel 10 i FN-stadgan skulle således en UNPA kunna “dryfta varje fråga eller angelägenhet, som faller inom ramen för denna stadga eller hänför sig till befogenheter och uppgifter tillkommande något av de organ, som avses i denna.”
En parlamentarisk församling skulle vara en del av FN och bunden av de bestämmelser i FN-stadgan som säger att FN inte har rätt “att ingripa i frågor, som väsentligen falla inom vederbörande stats egen behörighet.” (art 2.7) En UNPA skulle således inte vara berättigad att lägga sig i frågor som i enlighet med etablerade normer för FN skulle klassas som intrång i medlemsstaternas suveränitet.
En UNPA skulle i princip kunna utrustas med samma rättigheter och befogenheter som Generalförsamlingen. Om det sker en ändring av FN-stadgan skulle den parlamentariska församlingens funktioner och befogenheter kunna utökas. Initialt kunde församlingen framför allt ha en rådgivande roll men den kunde över tiden utvecklas till att inkludera även verklig rätt till information, deltagande och granskning med ambition att utvecklas till ett huvudorgan som kompletterar FN:s generalförsamling.
Den parlamentariska församlingens befogenheter skulle kunna utökas successivt utifrån vad medlemsstaterna anser rimligt över tid. Förslagsvis skulle församlingen kunna ha rätt (1) att ställa frågor till FN:s generalsekterare och andra höga multilaterala tjänstemän, (2) att hålla presentationer av resolutionsförslag samt rätten att föreslå förändringar, (3) att medbesluta vid antagande av reguljära budgetar för FN och dess olika organ, (4) att delta i valet av generalsekreteraren och andra höga tjänstemän, (5) att uppmärksamma säkerhetsrådet på allvarliga situationer eller (6) att inkomma med juridiska frågor till internationella domstolen.
Nationell suveränitet i betydelsen rätten och möjligheten att utöva självbestämmande är redan begränsad. I dagens globala samhälle måste många politiska frågor hanteras transnationellt. Ett världsparlament skulle stärka den politiska självständigheten och ansvarsskyldigheten eftersom det skulle möjliggöra för folken att direkt ta del i de internationella besluten på demokratisk väg. I enlighet med subsidaritetsprincipen skulle endast sådana frågor regleras globalt som kan och måste hanteras globalt.
Juridiska frågor om församlingens upprättande
Juridiska frågor om församlingens upprättande
En UNPA skulle kunnas upprättas som ett underorgan genom ett beslut i Generalförsamlingen i enlighet med artikel 22 i FN-stadgan. Alternativt skulle den kunna upprättas genom ett nytt internationellt fördrag och en påföljande överenskommelse om dess relation till FN-systemet. Ett tredje alternativ skulle kunna vara att församlingen skrevs in direkt genom en förändring av FN-stadgan och som en del av en omfattande reform av FN-systemet.
Det är möjligt att upprätta en UNPA utan att göra ändringar i FN-stadgan. Om den parlamentariska församlingen upprättas som ett underorgan till Generalförsamlingen i enlighet med artikel 22 i FN-stadgan, eller genom ett nytt mellanstatligt fördrag, skulle inte en förändring av stadgan vara nödvändig.
Ett godkännande från FN:s säkerhetsråd och dess permanenta medlemmar skulle endast vara nödvändigt om en UNPA upprättas genom en förändring av FN-stadgan. Om UNPA:n upprättas som ett underorgan till Generalförsamlingen i enlighet med artikel 22, eller genom ett internationellt mellanstatligt fördrag, skulle ingen ändring av FN-stadgan behövas.
Säte, funktioner och finansiering
Säte, funktioner och finansiering
Var den parlamentariska församlingen skulle ha sitt huvudsäte skulle beslutas genom mellanstatliga förhandlingar i samband med församlingens upprättande och skulle kunna bero på om något värdland ville erbjuda passande förutsättningar. Det kunde vara praktiskt att välja en placering där FN har administrativa sekretariat, som New York eller Geneve. Om en regering erbjuder en alternativ passande plats så skulle det kunna vara ett viktigt incitament för en annan placering.
Som med alla parlament är det skillnad mellan å ena sidan plenumsammanträden och å andra sidan sammanträden för de olika utskotten och underutskotten där endast utskottens ledamöter träffas. Initialt kunde plenum sammanträda ett par veckor en gång om året eller vart annat år, exempelvis parallellt med Generalförsamlingens sammanträde. Församlingens plenumsammanträden skulle förberedas av utskotten som kunde sammanträda oftare och mer flexibelt. Med tiden skulle församlingen själv kunna besluta om den lämpligaste tidpunkten och längden på sina sammanträden.
Plenumsammanträden och utskottsmöten skulle kunna hållas i lokalerna för den parlamentariska församlingens huvudsäte, eller alternativt på olika platser runt om i världen. Internationellt skiftande mötesplatser är eftersträvansvärt åtminstone vad det gäller de specialiserade utskotten. Detta skulle bidra till att föra församlingens arbete närmare världens folk.
Förenta Nationerna och dess olika program och organ finansieras genom en kombination av fastslagna bidrag och/eller frivilliga gåvor. Om den parlamentariska församlingen upprättas som ett underorgan till generalförsamlingen skulle den troligtvis finansieras genom FN:s reguljära budget. Budgeten skulle därmed behöva expandera. Men även andra finansieringsvägar bör övervägas, såsom frivilliga bidrag från medlemsstaterna. Dessutom skulle det kunna upprättas en fond som hade befogenhet att ta emot bidrag från andra givare inom ramen för tydligt definierade ramar.
Kostnaderna för en UNPA skulle bero på många olika variabler som återstår att besluta om. Dessa variabler inkluderar exempelvis antalet delegater, löner för delegater och övrig personal, storleken på administrationen, plenumsammanträdenas och de olika utskottssammanträdenenas frekvens, längd och plats, samt omfattningen av översättningstjänster.
Sammansättning, val av delegater och platsfördelning
Sammansättning, val av delegater och platsfördelning
En UNPA skulle vara öppen för alla FN:s medlemsstater.
Den parlamentariska församlingens medlemsstater borde själva kunna avgöra om deras delegater skulle väljas direkt eller indirekt genom sina nationella parlament. I det senare fallet skulle utvalet av delegater så nära som möjligt återspegla den rådande politiska spännvidden inom respektive parlament. Dessutom skulle delegater från regionala parlament och parlamentariska församlingar kunna komplettera de nationella delegaterna. Från en del håll har även möjligheten att inkludera representanter från städer och lokala myndigheter lyfts fram. På längre sikt bör alla delegater väljas direkt av världens medborgare.
En UNPA:s storlek bör efterstäva en optimal balans mellan representativitet och effektivitet. Ju mindre församlingen är, desto mer effektiv skulle den kunna vara, men desto mindre representativ och demokratisk skulle den samtidigt vara. En storlek i balans mellan effektivitet och representativitet kunde uppskattningsvis ligga mellan 700 och 900 ledamöter. Den storleken baserar sig de flesta modeller för mandatfördelning på. I jämförelse har Europaparlamentet 736 ledamöter och Indiens nationella parlament har 802 ledamöter.
Den exakta fördelningen av platser i en parlamentarisk församling skulle vara en fråga för internationella förhandlingar. Till skillnad från hur sammansättningen i Generalförsamlingen ser ut skulle ett viktigt kännetecken för en UNPA vara att antalet delegater som väljs från medlemsstaterna graderas, med befolkningsstorlek som ett avgörande kriterium. Men för att uppnå en balans mellan principen om demokratisk representation ("en människa, en röst") å den ena sidan och principen om staternas likställdhet ("en stat, en röst") å den andra, kan degressiv proportionalitet tillämpas, i likhet med den amerikanska kongressen eller Europaparlamentet. Detta innebär att det skulle komma förhållandevis fler delegater per capita från små stater jämfört med större stater. I denna publikation kan du läsa mer om degressiv proportionalitet och ta del av olika möjliga modeller för platsfördelning.
Det kommer vara mycket svårt att åstadkomma en demokratisk representation i UNPA:n av medborgare från stater som saknar en rimlig nivå av fria och rättvisa val. Sådana länder bör emellertid tillåtas representation så länge delegaterna åtminstone väljs ur konstituionella nationella parlament, inklusive från oppositionsgrupperingar. Ett urval som görs av regeringar skulle behöva förbjudas, och regler som gör det möjligt för församlingen att bedöma sina egna ledamöters oberoende bör övervägas.
Enligt olika föreslagna modeller för platsfördelning i en UNPA skulle en majoritet av församlingens delegater komma från demokratiska stater. Församlingens demokratiska karaktär skulle därmed kunna säkras. Dessa beräkningar bygger på rapporter om demokratins tillstånd i världen, som tillhandahållits av analytiker på Freedom House m.fl. de senaste åren.
Även om delegater från auktoritära regimer i viss utsträckning kan komma att agera enligt instruktioner från nationella regeringar, så skulle tillämpning av hemlig röstning, placering arrangerad i enlighet med politisk gruppering och andra ramverk i procedurerna minimera icke-demokratiska regimers inflytande över delegaternas oberoende. Exempelvis skulle en UNPA:s stadgar kunna förbjuda regeringar att spåra de individuella delegaternas röstningsbeteende eller att godtyckligt återkalla delegater under deras mandatperiod.
Om platserna i en UNPA fördelades i direkt proportion till befolkningsstorlek skulle uppskattningsvis 20% tillfalla de kinesiska medborgarnas delegater och 17% de som representerar Indiens medborgare. De 128 stater med minst befolkningsstorlek skulle vara representerade av ungefär 8% av delegaterna. En direkt proportionerlig platsfördelning skulle således kunna marginalisera en stor majoritet länder och anses därför inte vara demokratiskt rimligt. Istället rekommenderar vi en graderad platsfördelning i enlighet med principen om degressiv proportionalitet, där mindre länder har en något större representation i förhållande till sin befolkningsstorlek. Enligt föreslagna modeller av detta slag skulle kinesiska delegater ha en andel av platserna som ligger mellan 3 och 10 procent och indiska delegater mellan 2.8 och 9 procent. Det ska dock påpekas att delegaterna i slutändan skulle rösta individuellt och inte i nationella block.
Den exakta platsfördelningen skulle bestämmas genom internationella förhandlingar. Det är således spekulativt att säga hur många platser som skulle tillfalla ett visst land. Det ska dock påpekas att platserna inte skulle kontrolleras av regeringar utan av individuella oberoende delegater. I publikationen En parlamentarisk församling inom Förenta Nationerna (2020) kan du ta del av olika tänkbara modeller för platsfördelning. Enligt dessa modeller skulle Sverige få 3 platser i en UNPA. Du kan ladda ner boken här.